导读：2025年1月，距离总统任期结束仅几周，美国总统拜登宣布以“保护国家安全及供应链弹性”为由，阻止日本新日铁公司收购美国钢铁公司的交易——此前新日铁多次让步甚至承诺追加27亿美元投资，但都没能成功。
值得注意的是，这可能是拜登最后一次行使重大行政权力。尽管美国外国投资委员会未能就这一交易给出明确结论，拜登为何急欲在卸任前作出这一重大决定，而不顾对美国投资环境可能带来的负面影响？美国多年来想要吸引投资和产业回流、想要重振本土工业，为什么在这样的大手笔产业项目上，而且是“盟友”日本的企业愿意投资，美国还以“国家安全”风险为由拒之门外？其中意由，颇为玩味。
基于以上疑问，有必要深入分析这一收购案，以把握美国行为的逻辑和动向。本报告系统回顾了这一交易从宣布到被否决的完整过程，聚焦于这项决定对美国制造业、对外投资政策及国际关系的多重影响，探讨全球新形势下的经济竞争与国家安全之间的微妙平衡。欧亚系统科学研究会特编译此文，供读者参考。文章原刊于Hudson Institute，仅代表作者本人观点。
【文/威廉·周、保罗·斯拉希克，编译/ 刘倬研】
一、交易历史回顾
2023年12月18日，全球第四大钢铁制造商新日铁（Nippon Steel）宣布以全现金149亿美元的高额报价，收购美国钢铁公司（United States Steel）的全部股份。
新日铁资料图：AFP
作为曾为现代美国建设立下汗马功劳的标志性企业，美国钢铁近年来却因规模萎缩逐渐丧失竞争力，目前仅排名全球第24位，在美国国内也仅列第三。相比之下，新日铁的报价不仅较美国钢铁的市值溢价40%，更远远高于克利夫兰克里夫公司（Cleveland-Cliffs）此前提出的72.5亿美元现金加股票的混合收购方案——克利夫兰克里夫公司目前是全球第22大钢铁企业，同时也是美国的第二大钢铁企业。
在新日铁发布的新闻稿中，公司执行副总裁森孝弘（Takahiro Mori）表示：“我们坚信，这项交易将最大程度符合两家公司的共同利益。”他还指出，此次并购不仅将为客户、员工和社区带来深远利益，更将通过双方的强强联合，释放潜在的发展空间。
为体现诚意，新日铁作出了多项关键承诺。首先，公司将严格遵守与美国钢铁工人联合会签订的所有现有劳动协议，并计划将其北美分公司（Nippon Steel North America, NSNA）的总部迁至匹兹堡。同时，公司还宣布将为美国钢铁老化的工厂注资27亿美元，用于升级改造。此外，新日铁还将向美国钢铁引入其最先进的高炉技术，以帮助其提升生产效率并增强竞争力。
（一）各方初步反应
根据美国钢铁工人联合会（USW）与美国钢铁公司之间签订的基本劳动协议（BLA），一旦出现出售情况，工会有权对钢铁企业进行竞购，也可以将这一权利转让给其他企业——此次的受让方为克利夫兰克里夫公司。
然而，USW对这项交易提出了反对意见。该工会称，美国钢铁公司和新日铁均未按合作协议要求事先与工会沟通。因此，USW认为，工会职工既无法相信新日铁了解其在基本劳工协议下的义务，也无法确信其是否具备足够财务能力履行现有合同。
不过，工会对一个关键问题选择了回避：工会先前已与克利夫兰克利夫斯公司达成委托协议，将竞购权转让给后者。这意味着工会实际上是通过克利夫兰克利夫斯公司参与竞购。在这种情况下，美国钢铁公司很难向作为竞争对手的工会透露交易信息。
全国政治人物齐声反对新日铁收购美国钢铁。在白宫，国家经济顾问莱尔·布雷纳德（Lael Brainard）表示，这笔交易可能对国家安全以及供应链的稳定性产生重大影响，因此“需要接受深入且全面的审查”。宾夕法尼亚州参议员鲍勃·凯西（Bob Casey）与约翰·费特曼（John Fetterman）则批评美国钢铁将公司出售给一家外国企业，强调“美国钢铁应该继续由美国掌控，不能落入外资之手”。参议员谢罗德·布朗（Sherrod Brown）更在致白宫的一封信中呼吁政府动用美国外国投资委员会（CFIUS）的权力，从工人权益、消费者保障、国家安全以及贸易保护等多重角度对交易进行严格审查。
（二）持续反对声浪
此后数月，谈判毫无进展。USW对交易的反对态度没有丝毫软化，并拒绝与新日铁就其关切展开协商。2024年1月12日，USW针对“继任权”问题以及对新日铁是否会在支付149亿美元后切实履行基本劳动协议的担忧，向美国钢铁公司提起了仲裁申诉。尽管新日铁多次试图与USW领导层进行沟通，以解决分歧并就基本劳动协议提供具体承诺，但始终未能达成一致。
2024年3月7日，双方进行了会议。然而，在会议结束时，USW主席麦考尔依然表示对新日铁能否全面履行协议心存疑虑。此后，尽管新日铁持续尝试联系USW，希望通过进一步协商达成共识，但双方始终未能再度会面。USW一方面表示希望新日铁提供“铁一般的承诺”，另一方面却拒绝与其展开任何形式的谈判，导致僵局持续。
USW主席大卫·麦考尔资料图
全国政界反对声浪持续高涨。2024年3月14日，总统拜登公开声明，美国钢铁公司必须“继续由美国人掌控并运营”。而早在当年1月，正在竞选共和党总统候选人的唐纳德·特朗普（Donald Trump）也公开反对这项交易。参议员谢罗德·布朗（Sherrod Brown）则从国家安全的角度提出担忧，他援引了地平线咨询公司（Horizon Advisory）的一份报告，该报告指控新日铁与中国存在复杂的利益关系。然而，该咨询公司后来对报告进行了大幅修订。尽管阿勒格尼县共和党委员会主席塞缪尔·德马科三世（Samuel DeMarco III）等地方人士对交易表示支持，但媒体报道的焦点依然集中在全国层面的反对声音上。
在接下来的几个月里，事态几无进展。新日铁多次尝试联系工会主席麦考尔，希望通过对话解决工会的核心关切，未果。为了争取更多支持，新日铁逐步将目光转向普通钢铁工人，通过举办一系列面对面的公众见面会，向他们详细说明交易的具体条款及其对工人和社区的长期投资承诺，试图争取基层支持。
（三）虚假的终局
2024年劳动节前后，事态出现转机。
2024年8月31日，美国外国投资委员会致函新日铁，对两个问题表示担忧：一是该公司在印度的业务布局，二是其对美国钢铁公司的影响力。委员会认为，这两个因素可能会对美国钢铁供应的安全构成风险。新日铁驳斥了这些国家安全担忧。该公司表示，印度确实是增长市场，但“这种增长不会以牺牲新日铁对美国市场的承诺为代价”。同时，外界对新日铁是否会干涉美国钢铁参与美国政府贸易行动的质疑，新日铁强调其已承诺保持美国钢铁的独立治理。
尽管与新日铁的沟通仍在继续，拜登政府仍计划在9月初叫停这项收购。然而，美国钢铁公司随即作出强硬回应，表示如果交易无法达成，将不得不关闭位于宾夕法尼亚州西部和印第安纳州的老旧高炉设施。为进一步争取公众支持，美国钢铁公司在匹兹堡市中心组织了一场声势浩大的员工集会，呼吁各界支持交易。集会现场不仅聚集了大量员工，还得到了当地工会和社区领导人的大力支持。他们在发言中称此次交易是一个“保住该地区钢铁产业就业岗位，避免社区衰落”的机会。
或许正是由于公众对政府计划的强烈反对，拜登政府最终决定允许新日铁重新提交其CFIUS申请。这一决定有效地将交易的最终裁定推迟至2024年12月底为交易争取到了更大的回旋余地。